参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年，第229-231页。

[34] 参见李卫平：《关于司法管辖区制度的几点思考》，载《河南社会科学》2004年第4期。其实，在有致害人时，行政机关不承担赔偿或补偿责任。

[2] 参见叶必丰：《区域合作的现有法律依据研究》，《现代法学》2016年第2期，第38页。[24] 参见《广西壮族自治区防城港市中级人民法院（2014）防市民一终字第377号民事判决书》。在文中，凡引用该裁判文书的，不再一一注明。天长—金湖案受害人在起诉致害人的同时，也将致害人所在地的金湖县政府和金湖县环保局列为共同被告。这尽管是需要通过中央与地方的分权改革加以解决的，但就现行实定法来看，地方环保和渔业行政部门在处理跨界污染纠纷时应当予以执行。

合法性审查的要件包括权限要件、内容要件、程序和形式要件。河南省环保厅会同省水利厅就根据环保部的上述行政规范性文件制定了实施性规定：上游污水下泄导致下游污染的，上游地区政府应负责查清事故原因及主要责任者，向下游地区政府通报调查结果，并协助下游地区对主要责任者依法追究责任。这一现代化的任务很多，包括公众参与和电子政务等，尤其是要统一行政程序，把行政行为类型化。

如表1所示，旨在实现行政机关间直接沟通的征求意见、报送备案、共同行政行为、相对集中行政权、职务协助、联席会议、行政协议和协商条款，很少会增加或并没有增加公民的负担。也是在这一意义上，哈耶克把公法（不包括刑法）等而视之为组织规则，把私法（包括刑法）等而视之为行为法。非专属某一特定法律制度（如买卖契约或劳务契约）的所有规则，都应提出来放在法典的前面，从而赋予它们普遍的适应性。不论巨细都由上级行政机关处理，无疑会加大上级行政机关的负担和处理事务的成本，拉大与公众的距离，使权力趋于高度集中，失去分权的实际意义。

公民的合法权益除了通过立法批发外，就可通过行政审批零售。[36] 如 《海洋环境保护法》（1982年8月23日全国人大常委会通过，1999年12月25日全国人大常委会修订，2013年12月28日全国人大常委会修正，2016年11月7日全国人大常委会修改）第30条第2款规定：环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。

我国的立法一般都不规定实施该法的机构名称，而以事务性质＋主管部门形式规定。有时也制定‘一套权力下放措施，但那一般都是中央行政机关自己感到方便的办法，不过想用这些办法将自己不喜欢的某些职权……推掉。第二，整个社会行为结构随外部条件的变化而变化。结语 本研究的贡献主要在于发现了一种承担行政组织法功能的行为法机制。

这是各国普遍存在的必然现象，解决的路径是创设在实现规制目标的同时承担起相应组织法功能的行为法机制，可以由宪法加普通法、分散的实体法或者统一行政程序法加以创设。审批要件机制系一个行政主管部门的审批必须以公民报请并获另一行政主管部门审批为必经程序和实体构成要件的机制。[78]但是，国家治理现代化必须明确政府权力的边界，转变行政职能，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。更为重要的是，区际事务都由上级机关处理会遭遇法律障碍。

严格说来，这种纠纷也应该由最高司法机关或者全国人大常委会来裁定。叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，《中国社会科学》2012年第8期。

协同合作的方式，可以是共同的议事平台。但是，上一级政府的主管部门是以其所在政府为后盾的，与所在政府同属一个财政预算单位，所作行为直接或间接系所在政府的意志。

因此，行政机关之间的横向关系主要是部际关系和区际关系。[92] 2011年11月24日珠海市人大常委会通过。但这些制度是各行政机关分别对公众个人实施的，是以作为分配对象或管制对象的公众个人为联结点的，行政机关相互之间大多并未形成直接的合作关系。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。我国的行为法机制属于分散的实体法模式，在形式上表现为公文处理制度，在实质上表现为由分散单行行为法所规定的分别审批、审批要件、征求意见、报送备案、协商管辖或移送管辖、共同行政行为、相对集中行政权、职务协助、联席会议、 协商条款和行政协议等机制。[68] 边沁：《政府片论》，第100页。

这样一种关系只有在使一个人有权命令和另一个人有义务服从这样一个秩序的基础上，才是可能的。在本文中，调整行政机关横向关系的行为法规范，显然不能称为行为法体制。

但是，组织法曾不被认为是法律，常常被人们所忽视，因为它们不是针对个人，而只是针对公务人员，而且因为它们的效力仅限于国家的内部组织。这种观念就是自决的原则。

只有这样，才能大大减少行政机构，减少需要调整的行政机关横向关系，减少行政审批，简化行为法机制。地方自治权由地方政府裁量行使，但它既受法定权力的限制又受中央政府的监控。

我国的入世，意味着民族经济开始融入世界市场。[22] 参见何渊：《美国的区域法制协调———从州际协定到行政协议的制度变迁》，《环球法律评论》2009年第6期。总之，在政府职能退出市场资源配置即简化政府事权的基础上，通过政府组织结构的优化减少和理顺行政机关间的横向关系，并通过制定统一的行政程序法整合行为法机制，是今后充分发挥行政组织法功能行为法机制的必经之路。权力下放的意思是，将某些决策权交给中央政权驻地方官员。

组织规则不是法律人的法律，只有行为法才是法律人的法律。我国央地关系改革的要求之一，是最大限度减少中央对微观事务的直接管理，发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势，调动和保护地方干事创业的积极性和主动性。

[11] 参见凯尔森 ：《法与国家的一般理论》，第335-338页。[34] 边沁：《政府片论》，沈叔平等译，北京：商务印书馆，1995年，第114页。

地方自主权 引言 我国长三角和珠三角等区域的经济一体化、京津冀等区域的环境协同治理，以及国家 十三五规划中着重推动的长江经济带建设、长三角城市群建设和西部援助计划等，都涉及地方行政机关间的横向关系。因此，通过改革，市场压缩了行政权 （职责）的空间，引发了竞争，新的行政手段即协商性行为法机制发展起来了。

它节省了立法成本，避免了组织法规则和行为法规范的不兼容，实现了对行政机关横向关系的个性化调整。[90]在我国优化政府组织结构的改革中，必须避免法国曾经出现过的问题，根据地方治理的需要确定地方事权。国务院法制办公室针对有关出租车管理应适用地方性法规还是部门规章的问题，指出： 关于城市出租车的管理，国务院1998年机构改革时，已经将城市出租车管理职能下放给地方人民政府。移送管辖，指行政机关受理公民、法人和其他组织的申请或者依职权启动行政程序后，认为不属于自己管辖的，应当移送有管辖权的行政机关，并通知当事人的管辖制度。

地方自治通常代表了一种比较完全的分权类型。哈耶克从政府与议会关系的角度解释了具有组织法功能的行为法机制的成因。

我国早期的行为法机制与计划经济具有密切关系，多适用于部际关系。一项行为规则的作用却只在于限定许可行动的范围，而且通常也不决定一项特定的行动。

对部门协同事务或区际事务，依法可以按照纵向行政关系由上级行政机关处理。[8] 盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京：北京大学出版社，2008年，第5页。